Ilegalidad de paros de funciones en la Administración del Estado

N° 58.445 Fecha: 10-IX-2013
Don Raúl de la Puente Peña, en representación de la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF) solicita un pronunciamiento sobre los hechos, conductas y omisiones de las autoridades y otros funcionarios del Hospital de la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile (DIPRECA) que describe, las que a su juicio constituirían prácticas antisindicales en contra de ciertos dirigentes de la Asociación de Funcionarios del Hospital de la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile (ANFUHOSDIP). En tal sentido, individualiza distintos actos administrativos mediante los cuales se habrían iniciado diversos procedimientos punitivos que afectarían la libertad sindical de la señalada asociación.
En primer término, señala que con motivo del paro nacional convocado para los días 24 y 25 de agosto de 2011, el día 28 de ese mes, por medio de la resolución exenta N° 2.115, se ordenó instruir una investigación sumaria para determinar la identidad de quienes participaron en esa actividad. En segundo lugar, añade que por medio de la resolución exenta N° 2.116, del 29 de agosto de 2011, se ordenó instruir un sumario administrativo contra doña Fabiola Inés Meneses Pinto, asistente social y secretaria de esa asociación, por haber maltratado a la enfermera coordinadora del servicio de traumatología y ortopedia, evento que solo habría sido una discusión de pasillo.
En tercer lugar, precisa que a través de la resolución exenta N° 2.154, el 3 de septiembre del mismo año, se ordenó instruir una investigación sumaria en atención a que el 24 de agosto de 2011 un grupo de funcionarios se habría acercado al helipuerto en momentos en que ingresaba como paciente, el entonces General Director de Carabineros, para realizar ruidos molestos e interferir en el manejo de dicho paciente.
Por último, a través de la resolución exenta N° 2.383, del 27 de septiembre, también de 2011, se ordenó instruir un sumario administrativo en contra de doña Fabiola Meneses Pinto y doña Loreto Aguilar Rojas, ambas dirigentes gremiales, por haber incitado al resto del personal de la Unidad de Recuperación a participar en la movilización de los días 24 y 25 de agosto.
Señala, que mediante el comunicado N° 1.188 del 23 de agosto, el director don Germán Campos Onfray señaló que conforme a la Comunicación Interna N° 197, del día 17 de ese mes, no era pertinente que los funcionarios de ese servicio dirijan, promuevan o participen en la paralización de actividades, totales o parciales y en otros actos que perturben el normal funcionamiento de los Órganos de la Administración del Estado y que en caso contrario quedarían expuestos a eventuales medidas administrativas.
Indica, que esas medidas contravienen las garantías constitucionales previstas en los N°s. 12, 15, 16, 17 y 19 del artículo 19 de la Carta Fundamental (sobre libertad de emitir opinión, el derecho a asociarse sin permiso previo, la libertad de trabajo y su protección, la admisión a todas las funciones y empleos públicos y el derecho a sindicarse), los Convenios N°s 87 y 151, ambos de la Organización Internacional del Trabajo y en la ley N° 19.296, sobre Asociaciones de Funcionarios de la Administración del Estado. Concluye, que ellas persiguen la imposición de sanciones por haber realizado actos o manifestaciones propias de su carácter de dirigentes o asociados de la ANFUHOSDIP.

Requerido para que informase sobre el particular y remitiera las comunicaciones internas N°s. 15, de 11 de enero de 2011 y 197 de agosto del mismo año, mencionadas por el recurrente en su presentación, el Director del hospital en comento solo dio cumplimiento a la primera de estas solicitudes, limitándose a señalar que no ha existido una persecución política en contra de los dirigentes de la asociación, sino que solo se habrían incoado las investigaciones sumarias y sumarios administrativos cuando a juicio de esa jefatura se dan los supuestos fácticos, legales y jurisprudenciales.
Sin perjuicio de ello, esta Entidad de Control tuvo a la vista el oficio N° 1.188, del 23 de agosto de 2011, emitido por el Director del aludido hospital y acompañado por el recurrente en su presentación, cuyo número 4° manifiesta que reitera la comunicación interna N° 197, de 17 de agosto de 2011, en el sentido que se encuentra prohibido por el Estatuto Administrativo “dirigir, promover o participar en irrupción o paralización de actividades totales o parciales, y/o en otros actos que perturben el normal funcionamiento de los órganos de la Administración del Estado.”.
Pues bien, sobre el fondo del asunto es dable señalar que el inciso segundo del artículo 119 de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, prevé que los funcionarios incurrirán en responsabilidad administrativa cuando la infracción a sus deberes y obligaciones fuere susceptible de la aplicación de una medida disciplinaria, la que deberá ser acreditada mediante investigación sumaria o sumario administrativo. A su vez, el inciso primero del artículo 126 del aludido Estatuto previene que si la autoridad competente estimare que determinados hechos son susceptibles de ser sancionados de ese modo, ordenará la instrucción de las indagaciones destinadas a verificar la existencia de los hechos, la individualización de los responsables y su participación.
En tal contexto, la letra i) del artículo 84 de ese texto impide a los funcionarios dirigir, promover o participar en huelgas, interrumpir o paralizar total o parcialmente sus actividades, retener indebidamente personas o bienes, así como también ejecutar otros actos que perturben el normal funcionamiento de los órganos de la Administración del Estado. Esta norma viene a reiterar lo dispuesto en el artículo 19, N° 16, de la Constitución Política de la República, que veda a los funcionarios del Estado declararse en huelga, en cuya armonía se encuentra el artículo 3° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, que impone a sus organismos la finalidad y el deber de promover el bien común, atendiendo las necesidades públicas en forma continua y permanente.
En este punto, cabe recordar que el dictamen N° 76.885, de 2011, expresa que la citada normativa es aplicable respecto de los profesionales funcionarios que se desempeñen en el referido hospital en virtud de lo dispuesto en el artículo 1° de la ley N° 15.076, sobre Estatuto de los Médicos Cirujanos y otros profesionales de la salud.
A su vez, el dictamen N° 45.462, de 2011, precisó que el personal de ese establecimiento que se encuentra regido por el Código del Trabajo también está sujeto a las mencionadas disposiciones de la ley N° 18.834, agregando que en el caso de tales empleados la responsabilidad administrativa se determina y hace efectiva mediante una breve investigación que, sin ajustarse a reglas rígidas de tramitación, deberá observar el derecho fundamental a un debido proceso a fin de establecer la ocurrencia de los hechos imputados al servidor y la participación que en ellos le corresponde, proporcionándosele la posibilidad de defenderse.
En este punto es útil señalar que de conformidad con lo indicado en el dictamen N° 10.103, de 2011, el hecho que un funcionario pertenezca a una organización gremial de aquellas reguladas en la ley N° 19.296, sobre Asociaciones de Funcionarios de la Administración del Estado, o goce del fuero gremial previsto en el artículo 25 de dicha normativa no limita en modo alguno la posibilidad de perseguir su responsabilidad administrativa, de manera que nada obsta a que, tales empleados sean objeto de las pertinentes indagaciones.
No obstante lo expuesto, es necesario precisar el contexto normativo que regula el ejercicio de las potestades punitivas de la Administración del Estado en aquellos casos en que se pretende hacer efectiva la responsabilidad de sus funcionarios, en particular cuando existen indicios de participación de dirigentes de sus asociaciones gremiales.
Es así como, en armonía con el artículo 6° de la Carta Fundamental, que consagra el principio de supremacía constitucional, y lo indicado por los dictámenes N°s. 28.226, de 2007 y 62.188, de 2009, las normas de derecho público referidas a derechos, libertades o garantías de las personas, o que limiten las potestades estatales, deben ser interpretadas extensivamente, razón por la cual cabe concluir que en la instrucción de los procedimientos aludidos rige plenamente la garantía del debido proceso contenida en el artículo 19, N° 3, inciso sexto, del texto constitucional, que exige al legislador “establecer siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos”.
Dicha conclusión, por lo demás, ha sido sostenida por una reiterada jurisprudencia administrativa de esta Entidad de Control, manifestada, entre otros, en sus dictámenes N°s. 15.643, de 2007 y 9.499, de 2009.
Luego, es útil acotar que el mandato aludido es impuesto directamente a la autoridad administrativa en el artículo 18, inciso segundo, de la citada ley N° 18.575, al establecer que la Administración deberá ejercer la potestad disciplinaria asegurando el derecho a un racional y justo procedimiento.
De este modo, las exigencias de racionalidad y justicia que tanto la Carta Fundamental como la aludida ley N° 18.575 ordenan, suponen no solo que el desarrollo de los procedimientos tendientes a determinar la concurrencia de responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos asegure las condiciones para que el inculpado pueda desplegar una debida defensa en relación a las actuaciones que se verifiquen, sino que también la autoridad pondere, de manera congruente, los antecedentes que dan cuenta de una eventual irregularidad administrativa.
Este criterio de racionalidad es particularmente necesario cuando los involucrados son dirigentes de asociaciones de funcionarios, pues la naturaleza de sus labores -representar y defender los intereses de sus integrantes-, puede originar desavenencias con la autoridad, a cuya jerarquía, en último término, están sujetos.
Precisamente, para garantizar la autonomía e independencia que debe proteger tal actividad, el ordenamiento jurídico ha entregado a los representantes de esas organizaciones un conjunto de garantías adicionales de las cuales no están dotados los demás funcionarios públicos, tales como el fuero, los permisos y el derecho a no ser calificados.
Ahora bien, examinados los antecedentes que obran en poder de esta Entidad de Control, especialmente las respectivas resoluciones que instruyeron los enunciados procedimientos disciplinarios, aparece que aquellos fueron ordenados en uso de las facultades legales antes consignadas, sin que esta Contraloría General se haya podido formar la convicción que en esa oportunidad el Director del Hospital DIPRECA haya hecho un uso irracional de tales atribuciones estatutarias.
Por último atendido que la apuntada autoridad no proporcionó a esta Contraloría General la totalidad de los antecedentes expresamente solicitados en su oportunidad de acuerdo al artículo 9° de su Ley Orgánica N° 10.336, se remite copia de la presentación en análisis y sus antecedentes a la División de Auditoría Administrativa de este Ente de Control para los fines pertinentes.


Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República