Jurispudencia enriquecimiento sin causa




Resumen: Regularización de pago/Enriquecimiento sin causa.-  Situación de hecho genera obligaciones pese a la representación del acto administrativo,  conforme al principio de no enriquecimiento sin causa.

 

N° 72.427 Fecha: 21-XI-2011

Se ha dirigido a esta Contraloría General don Alexander Yáñez Quezada, en representación de la sociedad comercial Mago Chic Aseo Industrial S.A., solicitando la reconsideración del dictamen N° 38.395, de 2011, de esta Entidad Fiscalizadora que, reconociendo la existencia del contrato suscrito entre la citada empresa y el Fondo para Hospitales de Carabineros de Chile, concluyó que debían arbitrarse las medidas para evitar el enriquecimiento sin causa de la Administración y respetarse el principio de buena fe contractual, cumpliendo con el pago de los servicios prestados, por una parte, y aplicando las multas que procedieren, por otra.
Expresa el recurrente, en síntesis, que las afirmaciones contenidas en el mencionado dictamen infringirían el principio de estricta sujeción a las bases, previsto en el inciso tercero del artículo 10 de la ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, y que el citado oficio no habría manifestado juicio alguno respecto de la vigencia del aludido contrato.
Además, se expresa que el Fondo para Hospitales, al contrario de lo afirmado en el antedicho pronunciamiento, no habría actuado de buena fe al cursar multas a la empresa Mago Chic Aseo Industrial S.A., pues conocía del oficio de representación de la resolución N° 140, de 2010, que aprobaba el respectivo contrato, y no lo comunicó oportunamente a la empresa.
Al respecto, cabe manifestar que en el citado dictamen se señala que el mencionado contrato sólo puede producir sus efectos a contar de la total tramitación del acto administrativo que lo apruebe, ratificando lo establecido en el numeral 1.4.3 de las bases respectivas con respecto a su vigencia.
Lo anterior, sin embargo, no obsta a la existencia del contrato suscrito, en armonía con lo expresado por la jurisprudencia administrativa de esta Contraloría General en sus dictámenes N° s. 7.355, de 2007, y 19.938, de 2010, y, por otra parte, al deber de aplicar a dicha convención los principios de buena fe y de enriquecimiento sin causa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° de la aludida ley N° 19.886, que establece la supletoriedad de las normas de Derecho Público y, en defecto de aquéllas, las normas de Derecho Privado.
Enseguida, en cuanto a la supuesta ausencia de buena fe por parte del Fondo para Hospitales de Carabineros de Chile, es preciso aclarar que la alusión a dicho principio se hizo en el sentido que las partes contratantes, por las razones expuestas en el citado pronunciamiento, debían actuar, en el cumplimiento de las obligaciones contractuales, acorde con dicho principio, con independencia de si en la práctica se observó tal regla contractual.
En todo caso, atendido el equilibrio que debe existir en las relaciones contractuales, así como se ha reconocido el derecho de la ocurrente a percibir el pago por los servicios efectivamente prestados en conformidad con el principio de enriquecimiento sin causa, la empresa reclamante estaba en la situación, precisamente, de dar cumplimento a sus obligaciones, observando el principio de buena fe, que la obligaba a solucionar las prestaciones derivadas del contrato, en términos íntegros y oportunos.
Sostener que la supuesta ausencia de buena fe por parte del órgano estatal, es una excusa o justificación para no cumplir adecuadamente los compromisos contraídos, restaría fundamento a la pretensión del ocurrente a exigir el pago de los servicios otorgados.
En consecuencia, dado que en esta oportunidad no se acompañan otros antecedentes relevantes, a los antes examinados, que permitan reconsiderar el criterio sostenido por el citado dictamen N° 38.395 de 2011, no cabe sino desestimar esta presentación, confirmando el referido pronunciamiento.
Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República
 
 
Resumen: Corresponde remunerar el pago del servidor público  de hecho.
 
N° 47.265 Fecha: 24-VI-2016

Se ha dirigido a esta Contraloría General la señora Jocelyn Valencia Hormazábal, reclamando por el pago de las remuneraciones que le corresponderían, por un reemplazo que habría efectuado en el Hospital Barros Luco Trudeau, perteneciente al Servicio de Salud Metropolitano Sur, durante septiembre y octubre de 2014.

Requerido de informe, ese organismo, a la fecha, no lo ha evacuado, por lo que, atendido el tiempo transcurrido, se emitirá un pronunciamiento sin dicho antecedente.

Como cuestión previa, es menester señalar que, revisados los registros de esta Entidad de Control, no consta en ellos el desempeño a que alude la interesada en su presentación, ni la calidad en que habría ejecutado tales servicios.

No obstante, se ha estimado necesario recordar, en el evento que la peticionaria efectivamente hubiese cumplido las labores que indica, con anuencia de la autoridad, que el hecho de no haberse materializado su designación o suscrito el respectivo contrato a honorarios, no constituye fundamento para no pagar las rentas pertinentes.

Lo anterior, en razón del principio de enriquecimiento sin causa, que impide a la Administración del Estado beneficiarse de la actividad desarrollada por una persona sin que medie una retribución pecuniaria, tal como se ha sostenido entre otros, en los dictámenes Nos 51.540, de 2014 y 53.314, de 2015, de este origen.

En consecuencia, esa institución deberá revisar, a la brevedad, la situación de la peticionaria y de ser procedente, enterarle las rentas que le correspondan, considerando para ello la prescripción aplicable.

Transcríbase a la interesada y al Servicio de Salud Metropolitano Sur.

Saluda atentamente a Ud.


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República
 
 
 
 
Resumen: Procede el pago por enriquecimiento sin causa de obras  no contempladas en bases.
 
N° 4.606 Fecha: 29-I-2009

El señor José Miguel Gálvez Bush, en representación de la sociedad Ingetal Ingeniería y Construcción S.A., solicita la reconsideración del dictamen N° 10.994, de 2007, mediante el cual la Contraloría Regional de Los Lagos concluyó, en el marco la obra denominada "Normalización del Hospital de Castro, III Etapa", que se había ajustado a derecho la determinación del Servicio de Salud Llanquihue, Chiloé y Palena, actual Servicio de Salud del Reloncaví, en orden a rechazar la pretensión de cobro de dicha empresa, como aumento de obra, de los trabajos consistentes en la habilitación provisoria del segundo piso del edificio J del Hospital de Castro, para oficinas administrativas.

Al efecto señala la recurrente, en síntesis, que al celebrarse el contrato de obra pública de la especie se determinaron todas las obras a realizar, entre las cuales no se encontraba la aludida habilitación; que si bien, en conformidad al punto 1/9 de las Especificaciones Técnicas, se debía considerar el traslado de las oficinas de administración al edificio J, no se indicaba el piso donde debían trasladarse, ni menos que debía habilitarse provisoriamente algún sector de ese edificio; y que fue en el transcurso de la ejecución de las obras donde se generó un acuerdo de aumentos y disminuciones, en que se encuentra la modificación estructural del segundo piso del edificio J, que incluye la incorporación de ventanas de aluminio que permitieron su habilitación para la instalación provisoria de esas dependencias.

Precisado lo anterior, y atendido que, en lo esencial, las alegaciones y fundamentos esgrimidos por la empresa recurrente en la presente reconsideración ya se hicieron valer ante la Contraloría Regional de Los Lagos; con motivo del dictamen aludido, y que, por lo mismo,, se cuenta con la opinión que sobre tales alegaciones emitió el Servicio de Salud contratante y con el análisis que al respecto realizó la mencionada Oficina Regional, en esta oportunidad se ha procedido a efectuar un nuevo estudio respecto del problema planteado, teniendo especialmente presente los referidos documentos, las bases administrativas, las especificaciones técnicas y los demás antecedentes que rigieron el contrato de obra pública de que se trata.

En primer término, procede recordar que el artículo 3°, N° 3.3, ,de las bases administrativas generales dispone que en el caso de obras no consideradas bajo ningún concepto, ya sea en planos del proyecto, especificaciones técnicas, aclaraciones u otro documento de la propuesta, se podrá optar para su ejecución bajo el concepto de obras extraordinarias, aprobadas por el mandante. El N° 3.28 del mismo artículo, indica que se entiende por planos generales, en lo que interesa, los diseños que, indicando ubicación, formas y medidas, permitan un juicio completo de la obra por realizar, y el N° 3.29, a su vez, establece que los planos de detalle son los diseños a escala adecuada para realizar la construcción de piezas o partes del proyecto contenido en los planos generales.

El artículo 12, inciso primero, de dichas bases preceptúa que el contratista debe ejecutar los trabajos con arreglo a las bases administrativas generales, a las bases administrativas especiales, las especificaciones técnicas de arquitectura y especialidades, los planos generales, los planos de detalle, estudios específicos, aprobados por el mandante y a las condiciones del contrato.

Por su parte, el artículo 57, inciso primero, señala que el contratista ejecutará la obra en conformidad a lo establecido en las bases y con sujeción estricta a los planos generales y de detalle, especificaciones técnicas y demás antecedentes de la licitación, hasta su total terminación. El inciso segundo agrega que el contratista no podrá introducir cambio alguno en dichos planos, especificaciones y documentos complementarios. Cualquier duda que se le presente respecto de los mismos, deberá consultarla por escrito, a través de la Inspección Técnica, dejando constancia en el Libro de Obras.

Pues bien, acorde la normativa de las bases referidas procede sostener que de acuerdo a los antecedentes tenidos a la vista, que constituyen la fuente de los derechos y obligaciones de las partes del contrato en análisis, no se contempló expresamente la obligación del contratista de habilitar el segundo piso del edificio J. Por el contrario, ninguna de las partes ha discutido que el plano original de las obras indicaba que el referido piso quedaba como obra gruesa y planta libre.

En ese contexto, y considerando que el principal fundamento que señala el Servicio de Salud contratante para hacer de cargo del contratista los costos de la habilitación mencionada, es el punto 1/9 de las Especificaciones Técnicas, corresponde dilucidar en la especie si la exigencia contenida en dicha disposición resulta suficiente para entender que la empresa contratante debía haber previsto en su oferta económica la habilitación del piso en comento.

El referido punto 1/9 indica, en lo que interesa, que la primera etapa de este proyecto contempla en su fase de término, el "Traslado -entre otros- de Servicios Generales, Bodegas, Lavandería, Central de Alimentación, Residencias, Casino, Farmacia, Administración, Vestuarios de Personal, Central Térmica, al edificio J".

A juicio del Servicio de Salud contratante, la empresa, al saber: que tenía que trasladar las oficinas administrativas al edificio J, debió, si tenía dudas al respecto, consultar acerca del lugar preciso en que debía realizarse el traslado, en la etapa de consultas y respuestas, de manera que si no lo hizo, rige el artículo 57 de las bases en cuanto señala que no se le admitirá excusa o alegación posterior.

Añade que el único lugar posible para trasladar las oficinas, sin entorpecer el normal funcionamiento del Hospital, era el referido piso 2, y que si el recurrente no estaba de acuerdo con la decisión de la Inspección Técnica de Obras en orden a que para ello debía habilitar el referido piso, debió haber deducido la apelación contemplada en el artículo 92 de las bases, sin embargo no lo hizo, lo que demostraría su acuerdo.

Además, en el punto 1/6, Presupuesto del Oferente, de las mismas especificaciones técnicas, se establece que "El contratista deberá agregar al final de una partida uno o más ítems complementarios, si estimare que para la cabal ejecución de una partida se requiriere de prestaciones no incluidas en el itemizado oficial. De no hacerlo así, no podrá cobrar dichos adicionales durante la ejecución de la obra como aumento de obra u obra extraordinaria. En documento anexo deberá describir detalladamente dichos ítems".

Sobre el particular, es necesario hacer presente, en primer término, que los servicios públicos que convocan a una licitación para la ejecución 'de una obra pública deben velar porque el proyecto respectivo defina en forma suficiente la obra a realizar, con la finalidad de que los interesados puedan efectuar una evaluación precisa de las partidas a construir y de los valores respectivos, y así se estableció expresamente, entre otros, en los artículos 3, 12 y 57 de las bases, citados precedentemente.

En ese contexto, la posición del Servicio de Salud contratante, implica asimilar la obligación que tenía el contratista de "trasladar" las oficinas de administración al edificio J, con la de "habilitar el segundo piso de ese edificio", lo que, a juicio de esta Contraloría General excede el alcance de la expresión "trasladar", si se considera que su sentido natural y obvio es el de "llevar o cambiar a una persona o cosa de un lugar a otro".

Pues bien, en las bases, el lugar al que debía hacerse el traslado fue individualizado como "edificio J", de manera que, en realidad, lo que ocurrió en la especie fue que el Servicio de Salud no especificó en los antecedentes de la licitación el lugar preciso dentro de ese edificio, donde debía hacerse el traslado, vacío que si bien hubiera podido superarse en el proceso de consultas y respuestas, la circunstancia de que así no hubiera sido no constituye, por sí sola, fundamento suficiente para hacer de cargo del contratista la habilitación del piso en comento.

En efecto, debe recordarse que es la Administración la principal obligada a que la obra que encarga quede completamente definida en los antecedentes de la licitación, sin que sea dable exigir a los proponentes que, en la etapa de consultas de ese proceso concursa¡, deban llenar los vacíos de que adolezcan esos instrumentos, especialmente si se considera que en el caso que se examina, el Servicio no ha señalado en qué funda su afirmación en orden a que los oferentes, antes de presentar su oferta económica, debían tener conocimiento que el único lugar posible para trasladar las oficinas de administración, sin entorpecer el normal funcionamiento del Hospital, era el referido piso 2. Por lo mismo, no resulta atendible el argumento esgrimido por el Servicio, en el sentido de que en el caso que se analiza la recurrente debió hacer uso del punto 1/6 de las Especificaciones Técnicas, agregando uno o más ítems complementarios, si estimare que para la cabal ejecución de una partida se requiere de prestaciones no incluidas en el itemizado oficial.

En consecuencia, en mérito de lo expuesto, y atendido el respeto al principio de equivalencia de las prestaciones y con el fin de evitar el enriquecimiento sin causa por parte de la Administración, cabe concluir que las obras relativas a la habilitación provisoria, para oficinas administrativas, del segundo piso del edificio J del Hospital de Castro, deben ser de cargo del Servicio de Salud contratante, el que deberá adoptar las medidas pertinentes para proceder a su pago,

Se reconsidera el dictamen N° 10.994, de 2007, de la Contraloría Regional de Los Lagos.
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Resumen: Autorizar  el pago  asociado a acto  administrativo viciado, no implica  validar el act.

Nro. 70.465, de 2012

 

 

 

….es necesario considerar que en las situaciones en que no se ha formalizado legalmente una contratación en los términos anotados, si bien la Administración se encuentra en la obligación de dar curso a los pagos correspondientes a servicios en la medida en que estos se hayan efectivamente prestado y se haya manifestado formalmente la decisión de reconocerlos, ello no implica la validación de dichos servicios, sino que solo evita para la respectiva repartición pública, un enriquecimiento sin causa (aplica dictamen N° 42.311, de 2010, de este origen).

 

 

 

 

Enriquecimiento sin causa servicios de vigilancia.

 

 

N° 47.885 Fecha: 29-VI-2016

Se ha dirigido a esta Contraloría General don Carlos Petit Candia reclamando en contra de la Municipalidad de Cerrillos en atención a que esta entidad edilicia se ha negado a pagar las facturas por los servicios de vigilancia que prestara a ese municipio durante los meses de enero y febrero del año en curso.

A su vez, doña María Irribarra Vallejos, directora del Departamento de Administración y Finanzas de la anotada entidad edilicia, señala que representó el pago de las mencionadas facturas, toda vez que estima que no procede acceder a ello en atención a que no existen procedimientos regulatorios que permiten verificar que los servicios fueron efectivamente prestados.

Agrega, la referida jefatura que una funcionaria de este Órgano de Control, mediante un correo electrónico le habría manifestado que debía acceder a lo solicitado por el recurrente. Por último, precisa que la discusión acerca de si corresponde el pago es una materia de carácter litigioso.

Requerida al efecto, la anotada entidad edilicia no emitió el correspondiente informe dentro de plazo, razón por la cual se atenderá esta presentación con prescindencia de dicho antecedente.

Sin perjuicio de lo anterior, cabe hacer presente que, de los antecedentes tenidos a la vista, consta que el municipio -sin mediar un acto administrativo formal debidamente fundado- acordó con la empresa de seguridad que tiene el mismo nombre del recurrente, la continuación de las prestaciones de vigilancia, que se contrataron en el marco de la licitación “Servicio de Seguridad y Vigilancia en Instalaciones Municipales 2012”, al margen del procedimiento establecido al efecto en los artículos 5° y siguientes de la ley N° 19.886, incurriendo en un retraso en la regularización de tal situación.

Por otra parte, de los decretos alcaldicios N°s. 202/14/2016, y 202/505/2016, ambos de 2016, del mencionado municipio, aparece que este -en el marco del proceso licitatorio 812-104-LR15- adjudicó y contrató con la empresa Padlock S.A., el “Servicio de Seguridad y Vigilancia en Instalaciones Municipales”, con vigencia desde el 22 de febrero de la anotada anualidad.

En dicho contexto, es dable manifestar que el artículo 3° de la ley N° 19.880, señala que las decisiones escritas adoptadas por la administración se expresarán por medio de actos administrativos, los cuales, de acuerdo con lo señalado por el artículo 5° del referido texto legal, deben emitirse por escrito.

En este contexto, cabe recordar que la jurisprudencia administrativa contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 70.465, de 2012 y 7.640, de 2013, han concluido que el desempeño de un servicio para la administración o la ejecución de las respectivas prestaciones por parte de un proveedor, lleva aparejado el pago del precio, de manera que si esto último no se verifica, aun cuando el contrato o la licitación de que se trate haya adolecido de irregularidades, se produciría un enriquecimiento sin causa a favor de aquella, criterio según el cual la prestación de lo pactado en la especie al municipio, obliga a éste a pagar el correspondiente precio, el cual constituye su contraprestación.

Pues bien, en la especie, de los memorándums N°s. 407/0166/2016 y 407/0273/2016, del jefe del Departamento de Servicios Generales, de la Dirección de Administración y Fianzas, de la Municipalidad de Cerrillos, aparece que los servicios de vigilancia habrían sido efectivamente prestados por la empresa recurrente durante enero y 21 días de febrero de 2016 -en el marco de la continuación del contrato celebrado por el período comprendido entre los años 2012 y 2014-, contexto en el cual correspondería que la entidad edilicia pague las mencionadas facturas a la empresa recurrente, siempre que ello se efectúe en los mismos términos estipulados en el contrato que mantuvieron las partes, lo que no consta en la especie, por lo que esa municipalidad deberá informar documentadamente de ello a la Unidad de Seguimiento de la División de Municipalidades de esta Contraloría General, en el plazo de 20 días hábiles, contado desde la recepción del presente oficio.

Lo anterior, es sin perjuicio de las responsabilidades administrativas que pudieren derivarse de la circunstancia de haber prorrogado la vigencia de un contrato más allá de su vencimiento, sin cumplir con las formalidades para ello, lo cual, como se indicó en el oficio N° 18.001, de 2016, está siendo investigado en el marco de los procedimientos disciplinarios acumulados mediante la resolución exenta N° 2.713, de 2015, de esta Entidad de Control.

Enseguida, en lo atingente a que una funcionaria de esta Contraloría General, mediante correo electrónico, habría ordenado el pago de las anotadas facturas, es menester indicar que del tenor del mencionado antecedente aparece que dicha servidora, en la referida misiva, solicita que se le confirme por parte del municipio que los servicios de vigilancia fueron efectivamente prestados, dado que si ese fuera el caso corresponde que estos sean pagados, lo cual es concordante con la jurisprudencia administrativa citada con anterioridad, razón por la que no cabe sino desestimar la alegación formulada.

Por último, en cuanto a si la determinación acerca de si corresponde proceder al pago de las facturas en comento es una materia de carácter litigioso, por tanto ajena a las atribuciones de esta Entidad Fiscalizadora, es del caso hacer presente que ello no es efectivo, toda vez que no existe controversia acerca de lo anterior, es más, las partes están contestes en que los servicios fueron efectivamente prestados, y de conformidad con la jurisprudencia expuesta, a pesar de que se incurrieron en irregularidades en su contratación estos deben pagarse, toda vez que de lo contrario se produciría un enriquecimiento sin causa en favor de la municipalidad, por lo que debe rechazarse la reclamación de la especie (aplica dictamen N° 4.551, de 2015).

Transcríbase a don Carlos Petit Candia, a doña María Irribarra Vallejos, y a la Unidad de Seguimiento de la División de Municipalidades de esta Contraloría General.

Saluda atentamente a Ud.


Patricia Arriagada Villouta
Contralor General de la República
Subrogante